水旱灾害预防与应急机制调研报告

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(www.350xue.com) 工程则更少。
六是非工程措施滞后，还不能满足防御大洪水的要求。目前我国水文测站布设、水文预报、报汛手段、防洪通信建设及管理等方面都有一定问题，严重影响防洪工程效益的发挥。
（2）防治旱灾面临的突出问题
一是防治旱灾投入不足。多年来用于抗旱的资金明显不足。“九五”期间中央水利基建投资规模有较大幅度的提高，用于防洪工程建设的投资相对较多，用于水资源工程建设的较少。地方各级对抗旱的投入则更少。
二是防治旱灾管理落后。重建设、轻管理问题一直没有得到很好解决。抗旱减灾工作缺乏统一规划；旱情、旱灾评定没有统一标准；抗旱信息系统现代化建设严重滞后，旱情信息的采集、传输、分析、处理手段落后；抗旱工作管理队伍力量薄弱。
三是防治旱灾工作无法可依问题突出。近些年来，由于干旱缺水危机不断加剧，旱区各行业、各部门，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖锐，但我们目前还没有协调抗旱矛盾的相应法规，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已经十分迫切。
四是水利工程老化失修，效益衰减，抗旱能力不断减弱。我国耕地面积19.5亿亩，但有效灌溉面积只有8.3亿亩，58％的耕地没有水利灌溉条件。灌区水利工程绝大部分都是在50～70年代修建的，经过几十年的运行，老化失修已十分严重，灌溉保证率低。同时由于大量抗旱基础工程产权不清，责权不明，缺乏良性管理体制和机制，造成许多抗旱设施长期失修，无人管理，抗旱时束手无策。
五是水资源利用率不高和水环境的破坏，加剧了干旱缺水危机。20xx年我国万元gdp用水量为465立方米，是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的5－10倍，水的重复利用率为50％，发达国家已达85％；全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。水环境恶化也加剧了干旱缺水危机。全国约700条大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染。全国7大江河都已不同程度受到污染，北方的黄河、海河污染更为严重。南方也有不少地方守在河边没水吃。
六是对防治旱灾减灾工作研究不够。如对旱灾的成因、损失、影响等一些规律性问题,以及针对这些规律提出的抗旱对策、措施等问题重视不够,研究不够深入，直接影响到抗旱工作的开展。
二、我国水旱灾害管理的管理体制和运行机制
在抗御水旱灾害过程中，我国水旱灾害管理逐渐形成了比较完整的管理体制和行之有效的运行机制，为应对防汛抗洪、抗旱救灾等突发事件发挥了重要作用，保证了防汛抗旱工作紧张有序开展，有效减轻了灾害损失。下面从六个方面进行介绍。
1、法律法规
国家先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水库大坝安全管理条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可制度实施办法》等法律法规以及《国家防总成员单位职责》、《国家防总工作制度》等有关规章制度，目前正在组织制订《国家防汛抗旱应急预案》。各级地方人民政府根据国家有关法律法规，制定了本地区的相关配套法规。同时，抗旱立法工作已经起步。这些法律法规的颁布实施，为依法管理水旱灾害工作奠定了基础，使我国水旱灾害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正规化、规范化轨道。在1998年长江、松花江大洪水和20xx年淮河大洪水的抗洪抢险中，各有关省依据《防洪法》采取了宣布进入紧急防汛期等措施，为保障抗洪抢险斗争的顺利进行提供了法律保障。
2、水旱灾害管理的组织机构
我国政府高度重视水旱灾害管理工作，1950年政务院就成立了中央防汛总指挥部，董必武副总理任总指挥。20xx年新一届国家防汛抗旱总指挥部由回良玉副总理任总指挥，水利部部长及国务院副秘书长任副总指挥，水利部副部长任秘书长，解放军总参谋部作战部部长任副秘书长，中宣部、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、铁道部、信息产业部、农业部、商务部、卫生部、安全生产监督管理局、民航总局、广电总局、气象局等17个部委局负责人和武警部队的首长为指挥部成员。国家防总负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，主要职责是拟订国家防汛抗旱的方针政策，组织制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治区、直辖市行政区划的调水方案，及时掌握全国汛情、旱情、灾情并组织实施抗洪抢险及抗旱减灾工作，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量，组织灾后处置，并做好有关协调工作。
为组织指挥流域防汛抗洪工作，先后设立了黄河、长江、松花江、淮河4个流域防汛总指挥部。各级人民政府也相应建立健全了防汛指

(www.350xue.com) 挥部及其办事机构和以行政首长责任制为核心的防汛抗旱责任制体系。按照《防洪法》规定，有防汛抗洪任务的县级以上人民政府设立了防汛指挥机构。
每年汛前国家防汛抗旱总指挥部都要落实全国大江大河、重点病险水库、主要蓄滞洪区和重要防洪城市的防汛责任人，并向社会公布，接受社会监督。20xx年国家防总印发了《各级地方人民政府行政首长防汛抗旱工作职责》。各级防汛指挥部也公布了辖区内重点防洪对象的责任人名单，明确了防汛行政责任人和技术责任人。这些在水旱灾害管理工作中已经形成了制度。
3、预防和预警机制
为应对水旱灾害，我国建立起了以预防为主、各部门各行其责的防灾减灾体系。根据水旱灾害的特点，主要从思想、组织、工程、预案、物料、通信、防汛抗旱检查等方面做好准备工作。目前全国有水文站2万余处，报汛站点8000多个，充分利用公用通信网及防汛专用通信网，保证了气象、水情、工情、险情、灾情信息的及时、准确采集、传递以及防汛指挥调度命令的传达。在全国183座以防洪为主的大型和重点中型水库，开发建设了水库洪水调度系统，建立了库区水雨情遥测系统和水库预报调度模型，能实时监视库区水雨情，迅速对洪水做出预报，及时进行合理调度。同时，各级防汛指挥部配备了相应的人员和设备，确保了防汛信息和指挥调度命令的畅通。20xx年淮河大水期间，国家防总利用已建成的异地会商系统，多次与淮河防总、安徽省防指进行异地会商，研究汛情，为国家防总领导掌握现场情况、科学慎重决策创造了条件。另外，国家防总对水情、工情的预警都做了明确规定，如预测可能出现超标准洪水或堤防决口、水库垮坝等险情时，要立即向下游预警，组织危险区群众转移，并迅速处置险情，同时向上级主管部门和同级防汛抗旱指挥机构报告情况，以进一步采取相应措施。
4、水旱灾害管理预案
为主动应对江河洪水，各级人民政府和防汛抗旱机构编制修订了防御江河洪水方案。1985年国务院正式批转了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年来，国家防汛抗旱总指挥部根据经济社会和防洪工程的变化，相继组织制定和完善了长江、黄河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳卫南运河、北三河洪水调度方案等。地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和有关单位也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。特别是重点水库编制了超标准洪水、重大险情、垮坝、下游群众转移等应急预案，同时，还按照国务院有关要求，正组织编制防汛抗旱应急预案、抗旱预案以及水库处置恐怖袭击事件预案。这些预案依据河流的来水情况、防洪工程的状况、保护对象的重要程度等，对可能出现的洪水、缺水程度、如何调度运用各类工程措施、组织部署各项抗洪抢险救灾工作等进行了明确规定，预筹对策，并逐年修订完善，对取得历次防汛抗洪斗争的胜利发挥了很大作用。
5、水旱灾害的应急处理
进入汛期、旱期，各级防汛抗旱指挥机构实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、旱情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。国家防总或流域防汛指挥机构负责关系重大的水利、防洪工程调度，其它水利、防洪工程的调度由所属地方人民政府和防汛抗旱指挥机构负责，必要时，视情况由上一级防汛抗旱指挥机构直接调度。国家防总根据各级防汛抗旱机构上报信息综合分析，做出一至四级响应。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构启动相应级别的响应。如：国家防总一级响应由国务院副总理、国家防总总指挥主持会商，防总成员参加。部署安排有关应急措施。流域防汛指挥机构按照权限调度水利、防洪工程，为国家防总提供调度参谋意见，派工作组、专家组支援地方抗洪抢险、抗旱。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构宣布进入紧急防汛期，按照《防洪法》的有关规定行使权力，采取相应措施。同时，增加值班人员，加强值班。由防汛抗旱指挥机构的负责同志主持会商，具体安排防汛抗旱工作，按照权限调度水利、防洪工程，根据预案组织加强防守巡查，调动防汛机动抢险队并动员社会力量加强工程防守，及时控制险情，或组织加强抗旱工作。受灾地区的各级防汛抗旱指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责分工到分管的区域现场组织指挥防汛抗旱工作。相关省级防汛抗旱指挥机构应将工作情况上报当地人民政府主要领导和国家防总。相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构成员单位应全力配合做好防汛抗旱和抗灾救灾工作。

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