浅析军事人才法制建设的历史回顾与展望

　　推进军事人才管理科学化，离不开人才法制建设的保证。健全军事人才法制是依法选人用人的重要保证，是为打赢信息化战争提供坚实人才支持的基础。
　　一、我军人才法制建设的历史发展
　　(一)革命战争年代
　　1、土地革命时期
　　建立了党的领导制度和干部管理领导体制。1929年《古田会议决议》指出:“红军里面用人行政，军队政治两个系统，各有独立的路线，彼此有关系时，如人员等之互相调动，消息之互相传达时则用公函平行通报。”它所确立的干部分管体制，不仅在红四军中实行，且先后在其他各部红军中都实行了。当时红军中军事、供给、卫生干部由司令部管理，政治干部由政治机关管理。为此，红军先后颁发了一系列条令、条例，细化了分管体制。如，1930年的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》，1932年红军总政治部颁布的《各级政治机关编制系统表与组织及其工作纲要》以及《红军政治工作暂行条例草案》。
　　初步形成了人才选拔、优抚、退伍等制度。1928年，党的六大决议指出:我们可以利用旧军队中富有军事知识的人充当军官。1930年《中央给红军的训令》规定:在战斗中有功劳的工人和雇农分子的战斗员，应当引进他们去充当指挥员、政治委员和高级军事、政治职务。1930年，红四军颁发了‘官兵考绩问题的训令洗中华苏维埃政府1931年和1932年分别制定了《红军抚恤条例》和《红军优待条例))o此后又相继颁发了《关于执行红军优待条例的各种办法的训令》、《优待城市红军家属的办法》和《关于优待技术人员的指示》等。
　　2、抗日战争时期
　　强化了干部分管体制万1938年第十八集团军的《政治工作暂行条例(草案)》和1939年(新四军政治工作组织纲要(草案)》对各级政治机关管理干部的职责作了明确规定。1940年初《八路军各级司令部暂行工作条例(草案)》中对军事干部的管理职责作了明确规定。
　　在军事人才特别是干部选用方面，制定了大量规章。如，1940年党中央制定的《关于审查干部问题的指示乳1940年11月，总政治部制定了《关于干部之提升与审查工作指示》在培养教育方面，有《关于加强干部教育的命令》、《关于提拔优秀战士培养知识干部的指示》、《关于军队干部教育的指示》等文件。在交流方面，1942年2月，中央军委提出了《关于干部交流的建议》。在退休安置方面，先后颁发了《关于处理残废军人的指示》、《关于处理残废、老弱退伍军人问题的训令》、((关于退伍几项临时办法》等文件。
　　3、解放战争时期
　　解放战争时期，我军人才建设任务十分繁重，重点是大量培养和提拔干部，进一步完善各项人才法规。1946年，晋察冀中央局制定了《关于参军补军的号召书》，华中分局制定了《关于动员大批党政民地方干部加入武装部队的决定》，1946年，华东局、新四军政治部《关于加强干部工作的指示》，1947年冀南军区的《关于大量培养干部与干部工作的指示》。1947年总政治部制定了我军第一个党委会条例《中国人民解放军党委会条例草案(初稿)》，确立了党管干部原则。
　　战争年代，由于条件限制，军队人员流动性大，工作任务转变快，不可能全面实现人才法制建设的正规化，从整体上决定了人才法制基本上是以上级机关和首长的命令、指示、决定、讲话等形式。从《建国前干部工作文献史料选编》来看，收录的人才管理文件1096件，绝大部分是讲话、指示、意见等。
　　(二)和平建设时期
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　　建国初期，军事人才法制建设开始走向正规化。1955年全军实行的军衔制、薪金制、勋章奖章制度和兵役制度。1955年2月第一届全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民解放军军官服役条例》，为军队干部管理正规化从总体上起到了积极的推动作用。由于对干部管理规律的探索有限，从总体上看还处于初级阶段。据对总政治部编印的《干部工作文件汇编军》1-4辑(1949-1980)统计，在总数为1074件的文件中，法律性文件113件，只占10%。在文革时期，由于指导思想的错误，军队院校停止招生，退役被迫中断，大量干部被派出“三支两军”，干部队伍严重膨胀，选人用人任人唯亲，以派划线，人才法制建设停滞。
　　(三)改革开放以来
　　邓小平1978年12月13日在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。"1989年邓小平又强调了法治比人治更重要的思想，他指出:“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，出事就不可收拾。”邓小平还指出:“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”在这些思想的指导下，国家和军队逐步加强人才法制建设。但这一时期我军人才管理的立法水平还不高，人才法制建设比较缓慢。从建国到1988年，除了三部《干部服役条例》、三个授予勋章奖章的《决议》和一个《勋章奖章条例》等7件法律是由国家立法机关制定的以外，其他99%以上法规性文件，都是由国家行政机关和军事行政机关制定的，一部分还是由党的领导机关制定的。
　　改革开放后，在党中央和中央军委“一手抓建设，一手抓法制”方针的指导下，大力建章立制。1988年颁布的三大条例成为了我军干部管理的基本法规。在基本法规指导下，军委各总部和各军区，相继制定了大量法规。如，《关于进一步贯彻落实中高级指挥干部经院校培训提拔制度的意见》、((关于加强军队高中级干部教育管理的意见》、《关于加强和改进基层干部选拔任用工作的通知》、《中国人民解放军院校招生暂行条例》、((关于评审专业技术职务工作的实施意见》、《军队干部出国留学工作暂行规定》、《军队干部档案管理工作规定》、《关于进一步加强老干部工作的意见》等百余项法规性文件。
　　社会主义市场经济时期，国家和军队的法制建设水平大大提高。19%年3月全国人大四次会议正式将“依法治国，建设社会主义法治制国家”作为治国方略确定下来。在以后的全国党代会报告及人代会报告中，均沿用了“依法治国，建设社会主义法治国家”的表述。与此相适应，依法治军进程不断推进，人才法制建设进展良好。1995年5月全国人大制定了《预备役军官法》，1997年2月中央军委制定了《团级以上领导干部职务任免暂行条例》，1999年6月中央军委制定了《文职干部条例》，2000年5月国务院和中央军委制定了《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，2001年12月全国人大颁布了《现役军官法》，2001年四总部制定了《军队院校学员学籍管理条例》，2002年1月中央军委制定了《现役军官职务任免条例》和《预备役军官任免规定》，2005年8月国务院和中央军委制定了《文职人员条例》，2008年中央军委制定了《指挥军官考核评价体系》，2009年1月中央军委颁发了《军队干部选拔任用工作程序规定(试行)》等。据统计，从上世纪九十年代以来，与人才管理基本法规相配套，国家和军队先后制定了一百多项法规性文件，有力推进了军事人才法制建设。
　　二、军事人才法制建设的现状
　　与过去相比，目前军事人才法制建设有了长足的进步，但也存在着一些有待解决的问题。
　　(一)官兵的法治观念有所增强，从总体上看还是比较薄弱
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　　依法治军方针的确定，促进了官兵法治观念的增强。1988年底，中央军委扩大会议提出“从严治军，依法治军，要从领导干部作和领导机关作起。”1997年3月《国防法》将“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军”，将“依法治军”写人了国家基本法。在依法治军方针的指导下，军事立法发展很快。目前，由国家立法机关制定的军事法有近20件，由国务院和中央军委制定的军事法规有150余件，由军委各总部、军兵种、军区制定的军事规章或军委各总部与国务院各部委联合制定的军事规章2000余件。从总政治部的《干部工作文件汇编》看，建国后到现在收人其中的文件已超过4500件，基本上覆盖了军事人才管理的方方面面。这些法律法规的颁布实行，有效规范了军事人才管理工作，极大地促进了官兵法治观念的增强。
　　然而现实之中，视法而不知法，不习惯按照法律法规而习惯于按照领导讲话、通知、文件办事的现象比较普遍。这也说明广大官兵法治观念增强的同时，相当部分官兵人才法制意识还是比较淡漠的。这主要表现在以下几个方面:一是从调查的情况来看，对人才法治价值的认识程度不高。据对某中级院校400多名干部问卷调查，在问到“现在对机关来说主要的问题是无法可依还是有法不依?”时，51%的人认为是有法不依，15%的人认为是无法可依。当问到“你在工作和生活中遇到棘手的涉法问题时，应该怎么办?”时，65%的人认为求助于军政领导人亲自指示，22%的人认为依法律程序解决，13%的人认为两者兼顾。二是从实际情况来看，反映法治观念淡漠的现象并不少见。如对《现役军官法》中“军官选拔和使用，坚持任人唯贤、德才兼备、注重实绩、适时交流的原则，实行民主监督，尊重群众公论”的规定，就更多地被看作是党和军队对选拔军官的原则要求，而不看作是一种法律规定;关于“考核军官，应当实行领导和群众相结合”的规定，也往往不是被当作法律规定，多数人认为这是工作方法和工作作风。有些部队存在着很多的“土政策”，靠领导的意志来处理问题，许多单位人才管理凭借老经验、老办法做工作，用长官意志代替政策法规，依靠行政手段或人际因素解决本该由人才法规解决的问题。